Pendahuluan

Koperasi sejak awal ada untuk menjadi dasar penting dalam merealisasikan demokerasi ekonomi sesuai dengan pasal 33 UUD 1945. Dimana Fungsi koperasi bukan hanya sekedar sebagai badan usaha, tetapi juga sebagai lembaga ekonomi masyarakat yang mencerminkan prinsip kebersamaan dan kerja sama. Koperasi tidak hanya hadir sebagai lembaga bisnis saja, tetapi juga sebagai alat konstitusional yang mendukung distribusi ekonomi dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat dalam sistem perekonomian nasional. Maka model Perkoperasian ini memiliki kesamaan dengan BUMDes yang merupakan badan usaha yang dibentuk oleh desa untuk mengelola potensi ekonomi di desa agar dapat meningkatkan pendapatan asli desa.karena BUMDes merupakan badan usaha milik desa yang bertujuan untuk memperkuat perekonomian desa maka dalam pengadaan barang dan jasa yang akan disediakan harus efektif, efisien, dan akuntabel. [1] [2]

Landasan terkait dengan perkoperasian kemudian dijelaskan lebih dalam melalui Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1992 tentang Perkoperasian yang menetapkan terkait dengan asas, prinsip, serta modal koperasi. Yang mana modal koperasi talah tertulis pada Pasal 41 bahwa modal koperasi terdiri dari modal sendiri, yang berasal dari simpanan pokok, simpanan wajib, dana cadangan, dan hibah. Serta modal pinjaman yang dapat diperoleh dari anggota, koperasi lain, bank, atau sumber lain yang sah.[3] [4]

Pada tanggal 27 Maret 2025, pemerintah memperkenalkan program Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih (KMP) melalui Instruksi Presiden. Yang memunculkan model koperasi baru berbasis desa dan UMKM. Dari data Dashboard KMP di Simkopdes hingga kini tercatat ada 77.894 Koperasi yang telah terdaftar dan yang benar-benar sudah aktif tercatat ada 32.096 dengan 24.262 diantarannya telah memiliki gerai. Dari jumlah tersebut terdapat 5.401 yang baru mengajukan proposal bisnis dan hanya ada 88 koperasi yang mengajukan pembiayaan. Sedangkan jumlah pengurus, pengawas dan anggota koperasi itu sendiri telah mencapai lebih dari 2 juta orang. Dari sini dapat dilihat bahwa banyak Koperasi Desa Merah Putih yang belum siap beroperasi karena berbagai hal salah satunya karena persoalan permodaan. Seperti yang terjadi di Blitar dimana ada 244 KMP terancam gagal beroperasi karena belum memiliki modal yang cukup untuk menjalankan kegiatan. Modal pinjaman di bank menjadi harapan 244 KMP di Kabupaten Blitar.

Yang menjadi perhatian saat ini adalah Dana Desa yang dapat digunakan untuk mendukung pendanaan KMP, bahkan dijadikan jaminan pinjaman koperasi kepada Bank. Namun Dalam Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1992 tentang Perkoperasian tidak ada ketenuan yang menyatakan terkait penggunaan Dana Desa sebagai jaminan utang. Sedangkan jika dilihat dari Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 Tentang Desa. Juga tidak tertulis bahwa Dana Desa dapat digunakan sebagai jaminan.

Karena Dana Desa merupakan bagian dari anggaran negara yang diarahkan kegunaannya untuk pelaksanaan pemerintahan desa, pembangunan pemberdayaan dan pelayanan publik sumber pendapatan desa berdasarkan Pasal 72 UU Tentang Desa ada pendapatan asli desa, Alokasi Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara APBN, bagian dari hasil pajak daerah dan retribusi daerah, bantuan keuangan, hibah dan sumbangan, maka sebagai dana yang bersumber dari APBN maka penggunaan dana desa harus sesuai dengan prinsip-prinsip pengelolaan keuangan negara sebagaimana diatur dalam Undang- Undang Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Yang keudian prinsip tersebut diatur dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. Yang mengatur terkait tata kelola, pengamanan, serta perlindungan keuangan negara. Dalam hal ini pada Pasal 49 ayat 5 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 secara tegas menyatakan bahwa barang milik negara atau daerah tidak boleh dijadikan jaminan untuk mendapatkan pinjaman. Namun dengan munculnya Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 49 Tahun 2025 kini justru menjadi kekacauan dimana pada Pasal 2 ayat (3) Jo pasal 11 ayat (1) menyatakan bahwa Dana Desa dapat mendukung pengembalian pinjaman KMP, walaupun dalam hal ini tidak secara tegas menyatakan “Jaminan” tetapi secara fungsi memiliki arti yang sama.

Menurut Try Subakti dalam penelitiannya yang berjudul “Peran BPD (Badan Permusyawaratan Desa) dalam Pembentukan Koperasi Desa Merah Putih” Dalam penelitian ini penulis berfokus pada proses pembentukan Koperasi Desa Merah Putih yang melibatkan pemerintah desa dan Badan Permusyawaratan Desa (BPD) yang mana musyawarah desa berperan dalam menetapkan struktur organisasi, dan arah kebijakan awal koperasi.[5]

Menurut Hilda Halmun Salsabil dalam penelitiannya yang berjudul “Tinjauan Hukum Administrasi Negara terhadap Pembentukan Koperasi Desa Merah Putih melalui Instruksi Presiden”, penelitian ini menilai terkait dengan legalitas pembentukan KMP yang melalui Inpres yang berfokus pada kewenangan pemerintah, asas legalitas serta potensi terjadinnya tumpang tindih kelembagaan dengan BUMDes.[6]

Menurut Febrianriza dan Zulkarnain dalam peelitiannya yag berjudul “Tantangan dan Peluang Kelembagaan Koperaasi Desa Merah Putih” penelitian ini berfokus pada tantangan kelembagaan KMP, dinmika pembentukan serta pengelolaan KMP sebagai program nasional dalam memperkuat perekoomian desa. [7]

Kajian-kajian sebelumnya lebih banyak berfokus pada aspek kelembagaan dengan menyoroti peran BPD dalam pembentukan KMP, selanjutnya terkait dengan legalitas pembentukan KMP serta peluang dan tantangan yang mucul dalam pembentukan KMP. Dari tiga penelitian tersebut Belum ada yang membahas terkait permodalan KMP yang berkaitan dengan Dana Desa. Maka dari sinilah letak pembanding penelitian yang penting untuk diisi.

Selain keabsahan Dana Desa sebagai jaminan penelitian ini perlu melihat bagaimana mekanisme pembebanan tersebut dijalankan secara teknis dilapangan, melihat Peraturan Menteri Keuangan Nomor 49 Tahun 2025 tidaklah berdiri sendiri tetapi juga ada Peraturan Menteri Desa, Pembangunan Daerah Tertinggal, dan Transmigrasi Nomor 10 Tahun 2025 tentang mekanisme persetujuan dari Kepala Desa dalam Rangka Pembiayaan Koperasi Merah Putih, dimana secara khusus mengatur kewenangan Kepala Desa dalam menyetujui penggunaan Dana Desa sebagai dukungan pengembalian pinjaman KMP

Selain ditinjau dari aspek legalitas peraturan perundang-undangan, persoalan penggunaan dana desa sebagai pendukung pengembalian utang koperasi juga perlu dikaji dari perspektif hukum perdata khususnya konsep perikatan sebagaimana diatur dalam kitab undang-undang hukum perdata KUH perdata. hal ini penting mengingat secara fungsional dukungan Dana Desa digunakan menyerupai instrumen jaminan atau penanggungan (borgtocht), sebagaimana diatur dalam pasal 1820 KUH perdata, meskipun pemerintah desa bukan merupakan pihak dalam perjanjian pinjaman antara koperasi dengan bank. maka dengan itu diperlukan analisis lebih lanjut mengenai apakah hubungan hukum tersebut dapat di kualifikasikan sebagai jaminan menurut konsep perikatan hukum perdata.

Dengan demikian, penelitian mengenai “mekanisme permodalan Koperasi Merah Putih yang bersumber dari Dana Desa” menjadi relevan untuk dilakukan. Penelitian ini tidak hanya menilai apakah penggunaan Dana Desa sebagai dukungan pengembalian pinjaman dapat dibenarkan menurut kerangka hukum yang ada, Secara praktis, kajian ini memberikan manfaat bagi desa, BPD, pengelola KMP, dan pemerintah daerah agar skema permodalan tidak bertentangan dengan aturan perundang-undangan maupun prinsip akuntabilitas keuangan desa. Melalui pendekatan hukum yang komprehensif, penelitian ini diharapkan dapat memberikan gambaran yang lebih jelas mengenai tata kelola KMP ke depan.

II. RUMUSAN MASALAH

1. Bagaimana mekanisme pembebanan dana desa sebagai jaminan hutang Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih (KMP)
2. Apakah Dana Desa dapat dijadikan jaminan hutang Koperasi Merah Putih KMP ditinjau dari perikatan Hukum Perdata

Metode

Penelitian ini menggunakan metode penelitian hukum normatif, yaitu penelitian yang berfokus pada pengkajian peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan permodalan koperasi, terutama Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1992 tentang Perkoperasian, Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa beserta perubahannya, ketentuan mengenai Dana Desa, serta regulasi lain yang relevan. Pendekatan yang digunakan meliputi pendekatan perundang-undangan (statute approach) untuk menelaah ketentuan hukum yang mengatur permodalan Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih, pendekatan konseptual (conceptual approach) untuk memahami konsep permodalan koperasi, pengelolaan keuangan negara, hukum jaminan, dan penanggungan (borgtocht) dalam hukum perdata, serta pendekatan historis (historical approach) untuk menelusuri perkembangan pengaturan mengenai skema pendanaan Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih, khususnya perubahan pengaturan dari Peraturan Menteri Keuangan Nomor 49 Tahun 2025 yang kemudian dicabut dan digantikan oleh Peraturan Menteri Keuangan Nomor 15 Tahun 2026. Pendekatan historis tersebut digunakan untuk memahami latar belakang perubahan kebijakan, arah pembentukan norma, serta implikasi yuridis terhadap pengaturan penggunaan Dana Desa dalam skema pendanaan Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih. Teknik analisis bahan hukum dalam penelitian ini dilakukan secara deduktif, yaitu dengan menarik kesimpulan dari norma hukum yang bersifat umum dalam peraturan perundang-undangan ke dalam permasalahan yang bersifat khusus, khususnya terkait penggunaan Dana Desa dalam skema permodalan Koperasi Merah Putih.

Hasil dan Pembahasan

1. Mekanisme Pembebanan Dana Desa sebagai Jaminan Utang Koperasi Merah Putih (KMP)

Dalam pembebanan Dana Desa sebagai Jaminan utang Koperasi Merah Putih tentu akan berkaitan langsung dengan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 49 Tahun 2025 sebagai instrumen pelaksana dari kebijakan pemerintah dalam permodalan koperasi, namun dalam pelaksanaannya menimbulkan pertanyaan terkait kedudukan Dana Desa sebagai jaminan hutang koperasi.

Berdasarkan Pasal 9 Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1992 tentang Perkoperasian secara tegas menyatakan bahwa koperasi merupakan badan hukum yang sah setelah akta pendiriannya disahkan oleh Pemerintah, maka dengan demikian koperasi merupakan badan hukum yang mandiri dan bertanggung jawab atas perikatan yang dilakukan, dengan demikian kewajiban atas pembayaran utang koperasi merupakan tanggung jawab dari koperasi itu sendiri. [8]

Figure 1.

Gambar 1. Skema Permodalan Koperasi Merah Putih Bersumber Dana Desa (PMK Nomor 49 Tahun 2025)

Sebagaimana ditunjukkan pada Gambar 1, dalam permodalan koperasi sesuai dengan Pasal 41 Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1992 tentang Perkoperasian modal awal koperasi dapat berasal dari modal sendiri dan modal pinjaman termasuk pinjaman dari bank atau lembaga keuangan lainnya. Koperasi Merah Putih dalam memperoleh modal awal berdasar pada Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1992 tentang Perkoperasian dapat mengajukan pinjaman kepada bank. Namun, dalam hal ini juga harus disesuaikan dengan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 49 Tahun 2025 tentang tatacara pinjaman dalam rangka Koperasi Merah Putih, hal ini dilakukan karena koperasi merah putih adalah model koperasi baru di Indonesia yang dibentuk berdasarkan Instruksi Presiden nomor 9 Tahun 2025. [9]

Pada Pasal 2 ayat 3 PMK Nomor 49 Tahun 2025 menyatakan bahwa Dana Desa dapat dijadikan sebagai “pendukung pengembalian pinjaman KMP” namun hal tersebut harus sudah dibahas dalam musyawarah desa dan ditetapkan oleh keputusan kepala desa. Dimana hal ini sesuai dengan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa dimana kepala desa harus mengelola keuangan desa secara transparan dan akuntable.

Maka sesuai dengan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 49 bank dapat memberikan pinjaman setelah adannya persetujuan dari Bupati/Wali Kota atau Kepala Desa berdasrkan hasil musyawarah, kemudian setelah adannya persetujuan maka dukungan Dana Desa harus dicatat atau dicantumkan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa (APBDes). Hal ini menjadi penting karena Dana Desa merupakan bagian dari pendapatan desa sebagaimana diatur dalam Pasal 72 Undang-Undang tentang Desa. Selain itu, pada pasal 19 ayat 1 PP nomor 60 Than 2014 tentag Dana Desa terdapat Batasan penggunaan Dana Desa yang mana hanya dapat digunakan untuk membiayai Penyelenggaraan Pemerintah, Pembangunan, Pemberdayaan Masyarakat, dan Kemasyarakatan. Maka dengan demikian penggunaan Dana Desa sebagai pendukung pengembalian pinjaman KMP harus dimusyawarahkan dan direncanakan untuk kemudian dianggarkan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa (APBDes) dan disertai dengan Surat Pernyataan Tanggung Jawab Mutlak (SPTJM). Hal ini menunjukan bahwa Dana Desa merupakan dana publik yang penggunaannya dibatasi oleh peraturan perundang-undangan.[10]

Ketentuan ini menegaskan bahwa penggunaan Dana Desa, termasuk untuk mendukung pengembalian pinjaman pihak lain, tetap tunduk pada asas tertib dan disiplin anggaran desa.

Ketentuan mengenai persetujuan Kepala Desa sebagaimana diatur dalam Pasal 2 ayat (3) PMK Nomor 49 Tahun 2025 kemudian ditindaklanjuti secara lebih rinci oleh Peraturan Menteri Desa, Pembangunan Daerah Tertinggal, dan Transmigrasi Nomor 10 Tahun 2025 tentang Mekanisme Persetujuan dari Kepala Desa dalam Rangka Pembiayaan Koperasi Desa Merah Putih, yang ditetapkan pada 12 Agustus 2025. Berdasarkan peraturan ini, sebelum pinjaman diajukan ke bank, Badan Permusyawaratan Desa terlebih dahulu menyelenggarakan musyawarah desa khusus untuk membahas dan menyepakati proposal rencana bisnis KMP, yang di dalamnya memuat kegiatan usaha, kebutuhan modal, tahapan pencairan pinjaman, bank penyalur, serta rencana pengembalian pinjaman. Apabila disepakati, Kepala Desa menerbitkan surat persetujuan pinjaman yang menjadi dasar pengajuan permohonan kepada bank, sekaligus surat kuasa kepada Kuasa Pengguna Anggaran Bendahara Umum Negara (KPA BUN) sebagai syarat pencairan.

Permendes Nomor 10 Tahun 2025 juga menetapkan batasan kuantitatif yang sebelumnya tidak diatur secara tegas dalam PMK Nomor 49 Tahun 2025, yaitu dukungan pengembalian pinjaman dari Dana Desa dibatasi paling banyak 30% (tiga puluh persen) dari pagu Dana Desa setiap tahun anggaran. Pembatasan ini penting untuk dicermati karena menunjukkan bahwa secara teknis pemerintah menyadari risiko penggunaan Dana Desa sebagai penyangga utang koperasi, sehingga perlu dibatasi persentasenya agar tidak menghabiskan seluruh anggaran desa apabila koperasi mengalami gagal bayar. Sebagai kompensasi, KDMP diwajibkan memberikan imbal jasa kepada Pemerintah Desa sebesar paling sedikit 20% (dua puluh persen) dari keuntungan bersih usahanya, yang dicatat dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa dan penggunaannya diputuskan melalui musyawarah desa.

Setelah dilakukannya permohonan pinjaman maka bank akan menilai kelayakan usaha dan kemampuan atau kesanggupan daripada pengembalian pinjaman koperasi sebagai debitur utama dan dukungan dana desa sebagai pembantu pengembalian utang koperasi. Apabila permohonan telah disetujui maka hubungan hukum pinjaman dituangkan dalam perjanjian pinjaman antara bank dan koperasi, di mana dalam perjanjian tersebut akan berisi terkait jumlah pinjaman, tujuan penggunaan dana, jangka waktu, masa tenggang, suku bunga, serta kewajiban pembayaran. Bersama dengan itu akan timbul perjanjian pinjaman yang akan ditandatangani oleh pejabat dari bank, ketua pengurus dari koperasi, dan Bupati/Wali Kota atau Kepala Desa sebagai pihak yang mengetahui pinjaman.

Dalam pengembalian pinjaman, koperasi wajib membayar angsuran pinjaman melalui rekening atas nama koperasi hal ini tercantum pada Pasal 10 PMK Nomor 49 Tahun 2025, namun hingga sampai jatu tempo pembayaran koperasi tidak dapat membayar angsuran maka pembebanan Dana Desa sebagai jaminan atas gagal bayar koperasi dapat diajukan kepada Kuasa Pengguna Anggaran Bendahara Umum Negara (KPA BUN) Pengelola Dana Desa, meskipun Dana Desa digunakan sebagai pembantu pelunasan hutang koperasi, koperasi masih memiliki kewajiban untuk mengembalikan Dana Desa kepada Pemerintah Desa.

Meskipun PMK Nomor 49 Tahun 2025 mengatur terkait mekanisme dukungan Dana Desa dalam permodalan Koperasi Merah Putih, secara yuridis Dana Desa merupakan bagian dari keuangan negara dimana sumbernya berasal dari APBN yang mana tunduk pada prinsip-prinsip perbendaharaan negara. Pada Pasal 49 ayat 5 UU Nomor 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara secara tegas menyatakan larangan barang milik negara atau daerah dijadikan jaminan untuk mendapatkan pinjaman, yang kemudian dipertegas pada Pasal 50 yang berisi larangan kepada pihak manapun untuk melakukan penyitaan terhadap uang atau barang milik negara. Meskipun PMK tidak menggunakan istilah Jaminan namun secara fungsi memiliki arti yang sama. Secara normatif terdapat Batasan terhadap penggunaan Dasa Desa untuk menanggung kewajiban badan hukum koperasi.

Persoalan hierarki peraturan ini turut relevan ditinjau dari sudut keperdataan, khususnya syarat sahnya perikatan sebagaimana diatur dalam Pasal 1320 KUHPerdata. Salah satu syarat sah suatu perjanjian adalah adanya suatu sebab yang halal (causa yang halal), yang menurut Pasal 1337 KUHPerdata tidak boleh bertentangan dengan undang-undang. Mengingat kedudukan Peraturan Menteri berada di bawah Undang-Undang dalam hierarki peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, maka sepanjang PMK Nomor 49 Tahun 2025 memberi ruang bagi penggunaan Dana Desa sebagai pendukung pengembalian pinjaman KMP dengan cara yang secara fungsional menyerupai jaminan, ketentuan tersebut berpotensi mengandung causa yang bertentangan dengan larangan penjaminan barang milik negara dalam Pasal 49 ayat (5) Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.[11] Apabila causa suatu perikatan bertentangan dengan undang-undang, maka perikatan tersebut berpotensi tidak memenuhi syarat sah perjanjian dan karenanya dapat dipersoalkan keabsahannya secara perdata.

Dengan demikian, mekanisme pembebanan Dana Desa dalam PMK Nomor 49 Tahun 2025 merupakan mekanisme dukungan pengembalian pinjaman yang bersifat administratif dan bersyarat. Meskipun dalam peraturannnya tidak secara jelas menyatakan jaminan namum memiliki fungsi yang sama dimana penempatan Dana Desa sebagai penyangga risiko gagal bayar Koperasi Merah Putih

Selama proses penyusunan penelitianini berlangsung, terjadi perkembangan regulasi yang perlu dikemukakan secara khusus. Peraturan Menteri Keuangan Nomor 49 Tahun 2025 yang menjadi rujukan utama penelitian ini telah dicabut dan dinyatakan tidak berlaku oleh Peraturan Menteri Keuangan Nomor 15 Tahun 2026, bersama dengan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 63 Tahun 2025 tentang Penggunaan Saldo Anggaran Lebih pada Tahun Anggaran 2025 untuk Pemberian Dukungan kepada Bank yang Menyalurkan Pinjaman kepada Koperasi Merah Putih. Jika sebelumnya bank memberikan pinjaman modal kerja secara langsung kepada koperasi sebagai debitur, dengan Dana Desa berfungsi sebagai pendukung pengembalian pinjaman koperasi, maka Peraturan Menteri Keuangan Nomor 15 Tahun 2026 mengatur mekanisme yang berbeda, yaitu pembiayaan dari bank kepada PT Agrinas Pangan Nusantara (Persero) untuk pembangunan fisik gerai, pergudangan, dan kelengkapan KDMP, dengan Dana Alokasi Umum, Dana Bagi Hasil, atau Dana Desa digunakan untuk membayar angsuran pokok dan bunga/margin/bagi hasil atas pembiayaan tersebut.

Mekanisme baru ini turut diatur secara lebih rinci dalam Peraturan Menteri Keuangan Nomor 7 Tahun 2026 tentang Pengelolaan Dana Desa Tahun Anggaran 2026, yang mengalokasikan sebesar 58,03% dari pagu Dana Desa nasional, untuk mendukung implementasi KDMP. Pasal 20 ayat (3) peraturan ini menegaskan bahwa penggunaan Dana Desa untuk dukungan implementasi KDMP secara spesifik berupa pembayaran angsuran dalam rangka pembangunan fisik gerai, pergudangan, dan kelengkapan KDMP, yang menguatkan bahwa fokus dukungan Dana Desa telah bergeser dari modal kerja koperasi ke pembangunan infrastruktur fisik yang pembiayaannya disalurkan melalui PT Agrinas Pangan Nusantara (Persero).

Figure 2.

Gambar 2. Mekanisme Penyaluran Dana Alokasi Umum/Dana Bagi Hasil/Dana Desa untuk Pembangunan Fisik KDMP (PMK Nomor 15 Tahun 2026 )

Sebagaimana digambarkan pada Gambar 2, mekanisme tentang tata cara penyaluran dana umum/dana bagi hasil atau dana desa dalam rangka percepaatan pembangunan fisik gerai, pergudangan, dan kelengkapan koperasi adalah sebagai berikut:

1. Instruksi Presiden Nomor 17 Tahun 2025 menugaskan Menteri Koperasi untuk mempercepat pembangunan fisik gerai, pergudangan, dan kelengkapan KKMP/KDMP, yang pelaksanaannya dikontrakkan kepada PT Agrinas Pangan Nusantara (Persero).
2. PT Agrinas Pangan Nusantara (Persero) mengajukan Pembiayaan kepada Bank Pemerintah dengan plafon paling banyak Rp3.000.000.000,00 per unit gerai.
3. Bank mencairkan Pembiayaan kepada PT Agrinas Pangan Nusantara (Persero) untuk pelaksanaan pembangunan fisik.
4. PT Agrinas Pangan Nusantara (Persero) melaksanakan pembangunan gerai, pergudangan, dan kelengkapan KKMP/KDMP.
5. Setelah pembangunan selesai, gerai, pergudangan, dan kelengkapan tersebut diserahkan dan menjadi aset Pemerintah Daerah atau Pemerintah Desa.
6. Bank mengajukan permohonan pembayaran angsuran kepada KPA BUN yang berwenang sesuai dengan jenis koperasinya.
7. Angsuran dibayarkan melalui penyaluran Dana Alokasi Umum/Dana Bagi Hasil setiap bulan untuk Pembiayaan KKMP, atau melalui penyaluran Dana Desa sekaligus untuk angsuran tahun berkenaan untuk Pembiayaan KDMP

Perubahan mekanisme ini memberikan implikasi terhadap gambaran umum yang telah dibangun sebelumnya. Secara prosedural, keterlibatan Kepala Desa dan musyawarah desa sebagaimana diatur dalam Permendes Nomor 10 Tahun 2025 tidak serta-merta hilang, sebab Dana Desa yang dialokasikan untuk mendukung implementasi KDMP tetap harus dianggarkan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa oleh Pemerintah Desa. Dengan demikian, subjek yang menerima pinjaman dari bank telah berpindah dari koperasi ke badan usaha milik negara, sehingga pola relasi hukum antara Dana Desa, koperasi, dan bank yang menjadi objek utama penelitian ini kini perlu dipahami sebagai bagian dari rangkaian kebijakan yang terus berkembang, bukan sebagai mekanisme final. Hal ini sejalan dengan karakter kebijakan Koperasi Merah Putih yang memang masih tergolong sangat baru dan terus mengalami penyesuaian regulasi sejak awal diterbitkannya Instruksi Presiden Nomor 9 Tahun 2025

II. Kedudukan Dana Desa Sebagai Jaminan Utang Koperasi Ditinjau dari Konsep Perikatan Hukum Perdata

Dalam hukum jaminan Indonesia, jaminan pada dasarnya terbagi menjadi dua kategori besar, yaitu jaminan umum dan jaminan khusus. Jaminan umum lahir secara otomatis berdasarkan ketentuan Pasal 1131 dan Pasal 1132 Kitab Undang-Undang Hukum Perdata (KUHPerdata), yang menentukan bahwa seluruh harta kekayaan debitur, baik yang telah ada maupun yang akan ada di kemudian hari, menjadi tanggungan atas seluruh perikatan yang dibuatnya serta menjadi jaminan bersama bagi seluruh kreditur. Di luar jaminan umum, dikenal pula jaminan khusus yang terdiri atas jaminan kebendaan maupun jaminan perorangan (personal guarantee). Jaminan kebendaan memberikan hak kebendaan kepada kreditur atas benda tertentu milik debitur atau pihak ketiga, sedangkan jaminan perorangan atau penanggungan (borgtocht) sebagaimana diatur dalam Pasal 1820 KUHPerdata merupakan suatu perjanjian di mana pihak ketiga mengikatkan diri kepada kreditur untuk memenuhi kewajiban debitur apabila debitur tidak memenuhi prestasinya. Kedua bentuk jaminan tersebut mensyaratkan bahwa pihak yang memberikan jaminan memiliki kewenangan hukum atas objek yang dijaminkan maupun kesediaan untuk memikul tanggung jawab atas pemenuhan utang debitur. [12]

Sebelum menilai apakah Dana Desa dapat diposisikan sebagai jaminan utang koperasi, terlebih dahulu perlu dipahami hubungan hukum yang lahir dalam mekanisme pembiayaan sebagaimana diatur dalam Peraturan Menteri Keuangan Nomor 49 Tahun 2025. Berdasarkan Pasal 1233 KUHPerdata, suatu perikatan lahir karena persetujuan atau karena undang-undang.[13] Dalam skema pembiayaan Koperasi Merah Putih, hubungan perikatan yang menimbulkan utang lahir melalui perjanjian pinjaman antara Bank Himbara sebagai kreditur dengan Koperasi Merah Putih sebagai debitur. Perjanjian tersebut melahirkan hak bagi bank untuk memperoleh pelunasan pinjaman serta kewajiban bagi koperasi untuk mengembalikan pinjaman sesuai dengan syarat dan jangka waktu yang telah diperjanjikan. Dengan demikian, berdasarkan asas pacta sunt servanda sebagaimana diatur dalam Pasal 1338 KUHPerdata dan asas relativitas perjanjian sebagaimana tercermin dalam Pasal 1340 KUHPerdata, kewajiban pembayaran utang pada prinsipnya hanya mengikat para pihak yang membuat perjanjian, yaitu bank sebagai kreditur dan koperasi sebagai debitur.

Meskipun Pemerintah Desa bukan merupakan pihak dalam perjanjian pinjaman tersebut, PMK Nomor 49 Tahun 2025 mensyaratkan adanya persetujuan Kepala Desa yang didasarkan pada hasil musyawarah desa sebelum pembiayaan diberikan kepada koperasi. Persetujuan tersebut kemudian dituangkan ke dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa (APBDes) serta disertai Surat Pernyataan Tanggung Jawab Mutlak (SPTJM) sebagai dasar bagi Kuasa Pengguna Anggaran Bendahara Umum Negara untuk melakukan pembebanan Dana Desa apabila koperasi mengalami gagal bayar. Dari perspektif hukum perikatan, rangkaian tindakan tersebut menunjukkan adanya pernyataan kehendak Pemerintah Desa untuk mengikatkan diri dalam mekanisme pembiayaan yang telah ditetapkan oleh PMK Nomor 49 Tahun 2025. Meskipun bukan sebagai debitur, Pemerintah Desa menyatakan kesediaannya agar Dana Desa digunakan sebagai sumber pembayaran apabila koperasi tidak mampu memenuhi prestasinya kepada bank.[13]

Konstruksi tersebut memperlihatkan bahwa secara fungsional Pemerintah Desa ditempatkan sebagai pihak ketiga yang memberikan dukungan terhadap pemenuhan kewajiban debitur. Karakteristik demikian memiliki kemiripan dengan lembaga penanggungan (borgtocht) sebagaimana diatur dalam Pasal 1820 KUHPerdata, yaitu adanya pihak ketiga yang bersedia memenuhi kewajiban debitur apabila debitur melakukan wanprestasi.[12] Akan tetapi, mekanisme dalam PMK Nomor 49 Tahun 2025 tidak dapat disamakan sepenuhnya dengan penanggungan menurut KUHPerdata. Hal ini karena hubungan hukum antara Pemerintah Desa dengan bank tidak lahir melalui suatu perjanjian penanggungan, melainkan melalui mekanisme administrasi pemerintahan berupa musyawarah desa, penganggaran dalam APBDes, penerbitan SPTJM, serta pemberian kuasa kepada Kuasa Pengguna Anggaran Bendahara Umum Negara. Oleh karena itu, secara yuridis mekanisme tersebut tidak memenuhi seluruh unsur borgtocht, tetapi secara fungsional memperlihatkan karakteristik yang menyerupai penanggungan karena sama-sama menempatkan pihak di luar debitur sebagai pihak yang menanggung risiko pembayaran apabila debitur tidak memenuhi kewajibannya.[12]

Meskipun demikian, Dana Desa tidak dapat disamakan dengan harta kekayaan bebas milik debitur maupun harta pribadi seorang penanggung dalam pengertian borgtocht konvensional. Dana Desa bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara sebagaimana diatur dalam Pasal 72 ayat (1) huruf b Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa dan penggunaannya dibatasi hanya untuk penyelenggaraan pemerintahan desa, pembangunan desa, pemberdayaan masyarakat, dan kemasyarakatan sebagaimana diatur dalam Pasal 19 ayat (1) Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2014. Dengan demikian, meskipun secara administratif Dana Desa berada dalam pengelolaan Pemerintah Desa, Pemerintah Desa tidak memiliki kewenangan penuh untuk mempergunakannya sebagaimana seorang penanggung mempertaruhkan harta kekayaannya sendiri dalam suatu perjanjian penanggungan. Kepala Desa bertindak sebagai pengelola keuangan publik yang terikat pada ketentuan peraturan perundang-undangan, bukan sebagai pemilik bebas atas dana tersebut.[14]

Oleh karena itu, penggunaan Dana Desa sebagai pendukung pengembalian pinjaman dalam PMK Nomor 49 Tahun 2025 lebih tepat dipahami sebagai suatu mekanisme administratif yang memiliki fungsi menyerupai penanggungan, namun tidak dapat dikualifikasikan sebagai jaminan perorangan dalam pengertian Pasal 1820 KUHPerdata. Di sisi lain, mekanisme tersebut juga tidak memenuhi karakteristik jaminan kebendaan karena Dana Desa tidak dibebani dengan lembaga jaminan kebendaan sebagaimana dikenal dalam hukum positif Indonesia, seperti gadai, fidusia, hipotek, atau hak tanggungan. Dengan demikian, kedudukan Dana Desa berada pada konstruksi hukum yang bersifat khusus (sui generis), yaitu sebagai instrumen pendukung pengembalian pinjaman yang dibentuk berdasarkan kebijakan pemerintah, tetapi tidak sepenuhnya memenuhi karakteristik jaminan khusus menurut konsep hukum perikatan dalam KUHPerdata.

Sebagaimana telah disampaikan pada pembahasan sebelumnya, bahwa Peraturan Menteri Keuangan nomor 49 tahun 2025 telah dicabut oleh Peraturan Menteri Keuangan nomor 15 tahun 2026 yang mulai berlaku sejak 1 April 202. Pencabutan tersebut membawa perubahan mendasar terhadap konstruksi mekanisme pembiayaan Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih, sehingga ketentuan mengenai penggunaan Dana Desa sebagai pendukung pengembalian pinjaman yang sebelumnya diatur dalam PMK Nomor 49 Tahun 2025 tidak lagi menjadi dasar hukum yang berlaku.

Apabila dibandingkan dengan PMK Nomor 49 Tahun 2025, perubahan yang paling mendasar terletak pada subjek yang menerima fasilitas pembiayaan. Dalam PMK Nomor 49 Tahun 2025, pembiayaan diberikan secara langsung kepada Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih sehingga koperasi berkedudukan sebagai debitur dalam hubungan hukum dengan bank. Sebaliknya, PMK Nomor 15 Tahun 2026 tidak lagi menempatkan koperasi sebagai penerima pembiayaan. Berdasarkan ketentuan tersebut, pembiayaan diberikan kepada PT Agrinas Pangan Nusantara (Persero) sebagai badan usaha yang memperoleh penugasan untuk melaksanakan pembangunan fisik gerai, pergudangan, dan kelengkapan Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih. Setelah pembangunan selesai, hasil pekerjaan tersebut diserahkan dan menjadi aset Pemerintah Daerah atau Pemerintah Desa sesuai dengan ketentuan PMK Nomor 15 Tahun 2026. Dengan demikian, hubungan hukum pembiayaan tidak lagi lahir antara bank dengan koperasi, melainkan antara bank dengan PT Agrinas Pangan Nusantara (Persero).

Perubahan subjek debitur tersebut membawa konsekuensi terhadap hubungan hukum yang lahir dalam skema pembiayaan. Namun demikian, sebelum menganalisis hubungan hukum antara PT Agrinas Pangan Nusantara (Persero) dengan Bank Pemerintah, terlebih dahulu perlu dipahami hubungan hukum yang menjadi dasar penugasan PT Agrinas dalam melaksanakan pembangunan fisik Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih.

Apabila ditinjau dari aspek hukum pengadaan barang dan jasa pemerintah, pembangunan fisik gerai, pergudangan, dan kelengkapan Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih pada hakikatnya merupakan suatu pekerjaan yang dilaksanakan untuk memenuhi kebutuhan Pemerintah Daerah atau Pemerintah Desa sebagai pihak yang pada akhirnya menerima hasil pembangunan tersebut menjadi aset daerah atau aset desa. Dalam hukum pengadaan barang dan jasa, setiap pelaksanaan pekerjaan pemerintah pada prinsipnya didasarkan pada adanya hubungan hukum antara pemberi pekerjaan dengan pelaksana pekerjaan. Hubungan hukum tersebut pada umumnya diwujudkan dalam suatu kontrak pengadaan yang memuat hak dan kewajiban para pihak, ruang lingkup pekerjaan, spesifikasi pekerjaan, jangka waktu pelaksanaan, nilai pekerjaan, serta tanggung jawab apabila terjadi keterlambatan maupun kegagalan dalam pelaksanaan pekerjaan.[15]

Meskipun PMK Nomor 15 Tahun 2026 tidak mengatur secara eksplisit bentuk hubungan kontraktual antara Pemerintah dengan PT Agrinas Pangan Nusantara (Persero), penugasan yang diberikan kepada PT Agrinas pada hakikatnya tetap melahirkan hubungan hukum mengenai pelaksanaan pekerjaan pembangunan. Dengan demikian, hubungan hukum antara Pemerintah dengan PT Agrinas merupakan hubungan hukum yang berkaitan dengan pelaksanaan pembangunan fisik, sedangkan hubungan hukum mengenai pembiayaan merupakan hubungan hukum yang berbeda karena lahir dari adanya perjanjian kredit antara PT Agrinas Pangan Nusantara (Persero) dengan Bank Pemerintah. Pemisahan kedua hubungan hukum tersebut penting untuk dipahami agar tidak terjadi pencampuran antara tanggung jawab pelaksanaan pekerjaan dengan tanggung jawab pembayaran pinjaman.

Berdasarkan Pasal 1233 Kitab Undang-Undang Hukum Perdata, suatu perikatan lahir karena persetujuan atau karena undang-undang. Dalam skema PMK Nomor 15 Tahun 2026, hubungan perikatan yang menimbulkan hak dan kewajiban pembayaran lahir dari perjanjian kredit yang dibuat antara PT Agrinas Pangan Nusantara (Persero) sebagai debitur dengan Bank Pemerintah sebagai kreditur. Melalui perjanjian tersebut, PT Agrinas berkewajiban mengembalikan pembiayaan sesuai dengan syarat dan jangka waktu yang telah disepakati, sedangkan Bank Pemerintah berhak memperoleh pelunasan atas pembiayaan yang telah diberikan. Berdasarkan asas pacta sunt servanda sebagaimana diatur dalam Pasal 1338 KUHPerdata, perjanjian yang dibuat secara sah berlaku sebagai undang-undang bagi para pihak yang membuatnya. Sejalan dengan asas relativitas perjanjian sebagaimana tercermin dalam Pasal 1340 KUHPerdata, hak dan kewajiban yang lahir dari perjanjian tersebut hanya mengikat PT Agrinas Pangan Nusantara (Persero) sebagai debitur dan Bank Pemerintah sebagai kreditur.[13]

Konsekuensi dari konstruksi perikatan tersebut adalah bahwa apabila PT Agrinas Pangan Nusantara (Persero) tidak memenuhi kewajibannya membayar angsuran sesuai dengan isi perjanjian kredit, maka keadaan tersebut merupakan bentuk wanprestasi yang menimbulkan akibat hukum bagi PT Agrinas sebagai debitur. Dengan demikian, tanggung jawab untuk melaksanakan pembayaran pinjaman secara hukum tetap berada pada PT Agrinas sebagai pihak yang mengikatkan diri dalam perjanjian kredit dan tidak beralih kepada Pemerintah Desa maupun Koperasi Merah Putih yang tidak menjadi pihak dalam perjanjian tersebut.[16]

Meskipun demikian, PMK Nomor 15 Tahun 2026 tetap menempatkan Dana Desa sebagai salah satu sumber pembayaran angsuran pembiayaan yang diterima PT Agrinas Pangan Nusantara (Persero). Berdasarkan mekanisme yang diatur, Bank Pemerintah mengajukan permohonan pembayaran angsuran kepada Kuasa Pengguna Anggaran Bendahara Umum Negara yang berwenang, kemudian angsuran tersebut dibayarkan melalui penyaluran Dana Desa untuk pembiayaan Koperasi Desa Merah Putih atau melalui Dana Alokasi Umum dan Dana Bagi Hasil untuk pembiayaan Koperasi Kelurahan Merah Putih. Dengan demikian, meskipun terjadi perubahan terhadap subjek debitur, fungsi Dana Desa sebagai instrumen yang digunakan untuk mendukung pemenuhan kewajiban pembayaran utang tetap dipertahankan.

Apabila dibandingkan dengan PMK Nomor 49 Tahun 2025, perubahan regulasi tersebut justru menunjukkan adanya pergeseran konstruksi hubungan hukum. Dalam PMK Nomor 49 Tahun 2025, Pemerintah Desa masih memberikan persetujuan melalui musyawarah desa, penganggaran dalam APBDes, serta Surat Pernyataan Tanggung Jawab Mutlak (SPTJM), sehingga secara fungsional masih dapat ditemukan karakteristik yang menyerupai penanggungan (borgtocht) karena terdapat pernyataan kehendak Pemerintah Desa untuk mendukung pemenuhan kewajiban debitur. Sebaliknya, PMK Nomor 15 Tahun 2026 tidak lagi mensyaratkan adanya persetujuan tersebut. Dana Desa digunakan berdasarkan mekanisme yang ditentukan langsung oleh peraturan perundang-undangan sehingga hubungan hukum yang menunjukkan adanya kesediaan Pemerintah Desa untuk mengikatkan diri menjadi tidak lagi tampak sebagaimana dalam PMK Nomor 49 Tahun 2025.

Oleh karena itu, apabila ditinjau dari konsep perikatan hukum perdata, PMK Nomor 15 Tahun 2026 justru semakin menegaskan bahwa kewajiban pembayaran utang tetap melekat pada pihak yang mengikatkan dirinya dalam perjanjian kredit, yaitu PT Agrinas Pangan Nusantara (Persero). Penggunaan Dana Desa dalam mekanisme tersebut tidak mengubah kedudukan PT Agrinas sebagai debitur maupun mengalihkan tanggung jawab hukumnya kepada Pemerintah Desa. Dengan demikian, perubahan regulasi ini tidak menghapus persoalan mengenai kedudukan Dana Desa dalam skema pembiayaan, melainkan memperlihatkan bahwa Dana Desa tetap digunakan sebagai instrumen pendukung pembayaran utang pihak lain meskipun hubungan hukum yang menunjukkan adanya penanggungan secara fungsional sebagaimana tampak dalam PMK Nomor 49 Tahun 2025 tidak lagi ditemukan secara eksplisit.

Simpulan

Berdasarkan hasil pembahasan, mekanisme permodalan koperasi merah putih pada dasarnya menetapkan koperasi sebagai badan hukum yang mandiri dan bertanggung jawab atas perikatan yang dilakukannya. namun, untuk memperoleh modal awal dari pinjaman bank koperasi merah putih harus mendapatkan dukungan dari pemerintah desa atas penggunaan dana desa guna membantu pengembalian utang ke bank, sehingga diperlukan persetujuan melalui musyawarah desa yang kemudian dituangkan dalam rancangan anggaran pendapatan dan belanja desa (APBDes) dengan disertai Surat Pernyataan Tanggung Jawab Mutlak (SPTJM).

Ditinjau dari konsep perikatan hukum perdata, kedudukan dana desa sebagai pendukung pengembalian utang koperasi merah putih bersifat sui generis. Rangkaian persetujuan kepala desa, penganggaran dalam apbdes dan penerbitan sptjm menunjukkan adanya pernyataan kehendak pemerintah desa untuk mengikatkan diri dalam mekanisme pembiayaan, sehingga secara fungsional menyerupai lembaga penanggungan (borgtocht) sebagaimana diatur dalam pasal 1820 KUH perdata akan tetapi mekanisme tersebut tidak dapat di kualifikasikan sepenuhnya sebagai jaminan perorangan menurut KUH perdata, karena hubungan hukum yang terbentuk lahir dari mekanisme administrasi pemerintah, bukan dari perjanjian penanggungan sebagaimana dimaksud dalam hukum perdata. Dana Desa juga tidak dapat disamakan dengan harta kekayaan bebas milik penanggung, hal ini dikarenakan pemerintah desa hanya bertindak sebagai pengelola keuangan publik yang terikat pada peraturan perundang-undangan. Maka dengan demikian Dana Desa tidak memenuhi unsur jaminan perorangan maupun jaminan kebendaan menurut konsep hukum perdata, melainkan berada dalam konstruksi hukum tersendiri (sui generis) yang dibentuk berdasarkan kebijakan pemerintah.

Ucapan Terima Kasih

Dalam hal ini Penulis ingin menyampaikan rasa terima kasih serta apresiasi yang sebesar-besarnya kepada perpustakaan Universitas Muhammadiyah Sidoarjo yang telah menyediakan layanan perpustakaan, refrensi ilmiah, serta sarana penunjang yang sangat membantu penulis dalam memperoleh bahan Pustaka dalam menyusun karya tulis ilmiah ini. Penulis juga mengucapkan terima kasih kepada seluruh pihak yang telah memberikan dukungan baik secara langsung maupun tidak langsung, sehingga karya tulis ilmiah ini dapat diselesaikan dengan baik. Semoga artikel ini dapat memberikan kontribusi akademis yang bermanfaat bagi perkembangan ilmu pengetahuan, khususnya di bidang hukum.